재산권 보장과 잔여지 보상

황선훈

doi:10.38176/PublicLaw.2023.12.52.2.075

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자료유형: 학술저널

저자정보: 황선훈 (한국부동산연구원)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第52輯第2號

발행연도: 2023.12

수록면: 75 - 108 (34page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2023.12.52.2.075

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헌법 제23조 재산권 조항의 구조적 해석에 관한 논란은 독일의 자갈채취판결 이후 계속되는 분리이론과 경계이론의 논쟁과 함께 국내에서도 그 접점을 쉽게 찾을 수 없는 난제 중 하나이다. 이러한 논란이 발생한 근본적인 이유는 헌법 제23조가 독일 기본법 제14조와 유사하다는 점에서 독일의 이론을 무리하게 접목하는 데서 발생한 것으로 보인다. 또한, 헌법 제23조 제3항상 ‘정당한 보상’의 의미가 무엇인지 그리고 입법자가 사안에 따라 그 입법취지와 목적을 고려하여 완전보상 또는 상당보상을 선택할 수 있는지도 여전히 논란의 여지가 있다.
헌법 제23조 제3항의 정당한 보상에 대한 해석과 관련하여 통설과 판례는 완전보상설을 취하고 있지만 이는 토지수용에 대한 정당한 보상으로서 완전보상을 의미하는 것이고 개별사안에 따라서 정당한 보상의 의미가 다르게 해석될 여지가 있다. 예컨대, 「토지보상법」 제73조 및 제74조에 따른 잔여지 보상, 「토지보상법」 제79조에 따른 공익사업지구 밖 토지에 대한 보상 등의 경우 정당한 보상의 의미가 다르게 해석되거나 헌법 제23조 재산권 조항의 구조적 해석상 헌법 제23조 제1항 제2문에 포섭되어 소위 조정보상의 대상이 될 가능성도 존재한다.
특히, 잔여지의 경우 ‘일단의 토지의 일부(편입토지)’가 공익사업에 편입되면 그로 인한 손실은 일단의 토지 전체에 미치게 된다. 즉, 취득의 대상은 편입토지로 한정되지만, 그 손실은 이에 한정되지 않고 일단의 토지 전체에 미치게 되어 잔여지에 손실이 발생하는 경우, 사업 시행자가 취득하는 가치(편입토지)가 아닌 토지소유자가 상실하는 가치(일단의 토지 전체)에 상응하는 보상이 이루어져야 한다는 것이다. 그러나 이와 다르게 현행 「토지보상법」상 잔여지 보상에 관한 규율과 실무를 살펴보면, 사업시행자에게 유리하게 규정되고 운용되고 있다. 따라서 잔여지 보상을 잔여지 취득보상, 잔여지 감가보상, 잔여지 공사비 보상으로 구분하여 각각이 헌법 제23조 재산권조항의 구조적 해석상 어디에 포섭되는지 그리고 보상기준으로서 정당한 보상의 해석과 조정보상의 적용 가능성에 대한 논의가 필요하고 이를 바탕으로 향후 잔여지 보상규정의 정비방안이 도출될 필요가 있다.
본고는 헌법재판소의 결정 등을 고려하여 재산권조항을 ㉠ 보상의무없는 재산권의 내용 및 한계규정(무보상), ㉡ 보상의무있는 재산권의 내용 및 한계규정(조정보상), ㉢ 공용침해에 대한 손실보상(정당한 보상)으로 구분하여 검토하였다. 결론적으로 잔여지 취득보상은 헌법 제23조 제1항에 따른 보상의무있는 재산권의 내용과 한계규정으로서 제한에 해당하며 완전보상(수용)에 상응하는 조정보상에 해당한다고 볼 수 있다. 잔여지 감가보상은 헌법 제23조 제1항에 따른 보상의무있는 재산권의 내용 및 한계규정으로서 제한에 해당하며, 조정보상의 관점에서 보상이 이루어져야 한다.

This study delves into the intricate debate surrounding the structural interpretation of Article 23 of the Korean Constitution, specifically focusing on property rights and compensations for the remaining land. The discourse has been a formidable challenge in Korea, compounded by the ongoing contention between the separation theory (Trennungstheorie) and the boundary theory (Schwellentheorie) since the gravel collection judgment (Naßauskiesungsbeschluß). The crux of the issue lies in the compelled assimilation of German theories, stemming from the perceived resemblance between Article 23 of the Korean Constitution and Article 14 of the German Basic Law(Grundgesetz).
Moreover, ambiguity persists regarding the interpretation of "just compensation" in Article 23(3) of the Constitution and whether the legislature can opt for full or reasonable compensation as just compensation. While the clause is generally construed as requiring full compensation, this interpretation is confined to cases of land expropriation, leaving room for varied interpretations contingent on individual circumstances. Unilateral application of full compensation for the remaining land is problematic, necessitating case-specific scrutiny.
The existing regulations on compensation for the remaining land are designed favorably for project implementers. Consequently, there is a need to delineate the relationship between Article 23 of the Constitution concerning property rights and compensation for the remaining land. Based on this clarification, the study proposes measures for revision.
This research, informed by decisions from the Constitutional Court, categorizes the property rights provision into: ① Contents and limitations provisions of property rights without compensation (no compensation), ② Contents and limitations provisions of property rights with compensation (adjusted compensation), and ③ Loss compensation for expropriation (just compensation). Additionally, the study separately reviews compensation for the acquisition of the remaining land, compensation for losses of remaining land, and compensation for construction costs.
In conclusion, the compensation for the acquisition of the remaining land is a restriction on the contents and limitations provisions of property rights with compensation(adjusted compensation) under Article 23(1) of the Constitution, and corresponds to adjusted compensation akin to full compensation. The Compensation for Losses of Remaining Land is also categorized under the contents and limitations provisions of property rights with compensation(adjusted compensation) and compensation should be provided from the perspective of adjusted compensation.

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