선거공영제 관련 규정의 형성과 전개 – 선거운동 방법에 관한 일본과 한국에서의 논의를 중심으로 –

배정훈

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자료유형: 학술저널

저자정보: 배정훈 (전남대학교)

저널정보: 한국헌법학회 헌법학연구 헌법학연구 제30권 제3호

발행연도: 2024.9

수록면: 1 - 36 (36page)

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현행 헌법 제116조 제2항 및 넓은 의미로는 이에 더하여 동조 제1항의 내용까지 포함하는 제도로서의 선거공영제는 국가나 지방자치단체가 선거에 관한 운영 및 관리를 담당하는 제도를 일컫는다. 선거공영제의 내용 가운데 특히 선거운동 방법을 공영으로 하는 부분은 후보자들 사이의 선거운동 기회균등을 확보하고, 선거운동 과정에서 금전의 영향력을 감소시켜 선거에서의 부패를 방지하는 등의 목적을 가지고 있는 것으로 알려져 있다. 선거운동 방법에 대한 공영은 크게 일정한 선거운동 방법에 대한 지원 내지는 보조를 의미하는 의미의 공영제와, 이른바 국가가 허용하는 선거운동 방법만 가능하고 그 밖의 일체의 사적인 선거운동 방법은 허용되지 않는 형태의 이른바 ‘완전한’ 내지는 ‘철저한’ 공영제로 유형화될 수 있다. 다만 개별적인 선거운동 방법들을 포괄적으로 규제하는 선거법제 하에서는, 전자와 같은 형태의 선거공영제가 실질적으로는 후자와 같은 형태로 운영되는 현상이 나타난다. 선거운동 방법을 자유롭게 선택하지 못하는 상황 속에서, 후보자들은 선거공영제에 따라 지원 내지 보조를 받는 방법만을 활용하여 선거운동을 하게 됨에 따라 실질적으로 선거운동 방법이 법정되는 결과가 초래되기 때문이다. 일본의 경우, 1925년 이른바 ‘보통선거법’이 성립되는 과정에서 선거는 국가의 공무에 해당한다는 전제 하에 선거운동 법정주의에 입각한 철저한 선거공영제를 구현해야 한다는 취지의 논의가 개진된 바 있다. 당시 입법과정에서 이와 같은 견해가 전적으로 수용되지는 않았다. 그러나 1934년 중의원의원선거법 개정으로 인해 선거운동에 관한 ‘포괄적 규제와 한정적 허용’이라는 구조가 정립됨에 따라 일본에서의 선거운동은 사실상 선거공영제에 따라 국가가 용인하고 보조하는 방법에 한정하여 이루어지게 되었고, 이는 사실상 철저한 선거공영제를 채택한 것과 유사한 결과로 귀결되었다. 한국의 경우, 1958년 민의원의원선거법 제정 과정에서 일본의 경우와 유사하게 선거운동 방법에 관한 ‘포괄적 규제와 예외적 허용’이라는 틀이 정립된 것으로 분석된다. 그로 인해 선거공영제가 현실적으로 법정선거운동만을 허용하는 철저한 선거공영제로 운영될 여지가 발생했고, 더 나아가 1963년 국회의원선거법에서는 명문으로 선거운동 법정주의를 선언하기도 했다. 입헌주의가 정상화된 이후 1994년 공직선거및선거부정방지법이 제정되면서 법정선거운동만을 허용하는 조항은 삭제되었으나, ‘포괄적 규제와 예외적 허용’이라는 구조 자체가 변화되었다고 단정하기는 어렵고, 그로 인해 여전히 후보자의 선거운동은 대체로 선거공영제가 허용한 방법에 한하여 이루어지고 있다. 이는 주로 기성 정치권의 이해관계에 부합한다는 점, 더하여 선거운동 방법 선택의 자유가 헌법이 보장하는 정치적 표현의 자유의 일환이라는 점 등에 주목할 때, 향후 선거운동 방법에 존재하는 포괄적인 규제를 삭제함으로써 선거운동을 지원 내지 보조하는 기제로서의 선거공영제가 지향하는 목적에 접근하기 위한 시도가 모색될 필요가 있을 것으로 판단된다.

Article 116 (2), and, in a broader sense, including Article 116 (1) of the Constitution, stipulate the Election Campaign Management and Funding System. This system aims to ensure equal opportunities for election campaigns among candidates, reduce the influence of money in the electoral process, and prevent corruption in elections. The Election Campaign Management and Funding System can be categorized into two types: one where certain election campaign methods are supported or subsidized by the state, and another where only the election campaign methods explicitly permitted by the state are allowed, while all other private methods are prohibited. However, within an Election Campaign Regulation system that comprehensively regulates campaign methods, the former type of public election system often operates similarly to the latter. This is because candidates, unable to freely choose their campaign methods, are de facto limited to using only those methods supported or subsidized under the Election Campaign Management and Funding System. Both the Japanese and Korean systems exemplify this phenomenon. In Japan, the 1934 revision of the House of Representatives Election Law established a structure of ‘extensive regulation and limited permission’ regarding election campaigns. Consequently, election campaigns in Japan became largely confined to methods permitted and subsidized by the state. Similarly, the 1958 Act on the Election of Members of the House of Commons in Korea established a framework of ‘comprehensive regulation and exceptional permission,’ akin to Japan's system. The framework created by the 1994 Act on the Election of Public Officials and the Prevention of Election Malpractices, enacted after the 1987 Constitution, is also similar. It is challenging to assert that the structure has fundamentally changed under the current Public Official Election Act in Korea. As a result, election campaigns by candidates de facto continue to be largely confined to the methods allowed under the Election Campaign Management and Funding System. Given the importance of the freedom to conduct election campaigns, it is necessary to eliminate the comprehensive regulation of campaign methods in the current Public Official Election Act. Such a change would better enable the Election Campaign Management and Funding System to achieve its objective of supporting and subsidizing election campaigns.

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