사회문제를 해결하기 위한 정책설계가 실행과정에서 또 다른 사회문제를 야기하는 현상이 발견되면서 정책요소의 역학 관계를 이해하고 정책 전반을 아우르는 구조적인 접근이 요구되었다. 1970년대 이후 가치와 선호가 뒤섞인 사악한 문제(wicked problem)가 사회문제로 부각되면서 정책 이해관계자를 모두 만족시키며 문제를 해결할 수 있는 대안을 도출하는 것이 매우 어려워졌다. 한국의 주택문제는 명확한 해결책이 존재하지 않는 사악한 문제이며, 주택정책은 양질의 주거수준이 보장되는 주택의 안정적인 공급을 지향이라는 비교적 명확한 지향점을 가지고는 있으나 이해관계자마다 정책목표를 이해하는 방식과 해석이 다르며, 구체적인 정책목표 또한 시대적 상황을 반영하여 변화해왔다. 노무현 정부, 이명박 정부, 박근혜 정부도 당시 사회적 맥락을 고려하여 주택정책을 시행했으나 정부의 의도와는 다르게 주택시장이 반응했다. 본 연구는 각 정부의 주택문제에 대응하기 위한 주택 정책설계를 검토하여 각 정부별 주택정책의 한계를 도출하는데 목표를 두었다.
본 연구는 정부별 주택 정책설계를 분석하기 위해 대통령, 부처, 정당 등 정책 의사결정자들의 정책 프레임을 살펴보았다. 정책 의사결정자가 모든 사회적 맥락을 검토하여 정책문제를 정의하고 정책대안을 제시하는 것이 현실적으로 불가능하며 제한된 정보를 가지고 예측과 판단 속에 경험이 누적되어 나름의 준거 틀인 정책 프레임을 구성한다. 정책 프레임 분석을 통해 정책 의사결정자들의 입장과 행동을 명확하게 이해할 수 있다. 구체적으로 대통령, 장관, 국회의원의 연설문과 국회회의록의 텍스트를 수집하였고 루베인 알고리즘을 활용한 네트워크 텍스트 분석을 통해 정책 의사결정자들의 정책 프레임을 도출하였다. 도출된 정책 프레임은 정책목표-정책도구로 구성된 정책구조와 정책결정자들의 이념성향을 구분할 수 있도록 재가공했으며, 최종적으로 정책지향-정책목표-정책도구로 구성된 정책설계의 계층적 구조를 형성하였다.
분석결과, 각 정부의 주택 정책설계의 한계는 다음과 같이 정리할 수 있다. 노무현 대통령은 양극화 해소라는 주택정책의 지향점을 제시하고 투기억제를 주택정책 목표로 제시했다. 이에 정책집행을 담당하고 있는 국토부와 경제부처가 대통령의 정책목표에 상응하는 정책도구를 제시했으며 전반적으로 일관성을 갖춘 정책설계가 나타났다. 그럼에도 불구하고 노무현 정부의 주택정책은 실패로 인식되는 경향이 큰 이유는 노무현 정부가 정책의 복잡성을 간과한 근시안적 정책설계 때문이다. 당시 노무현 정부는 행정중심복합도시 건설, 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 등 각종 지역개발계획을 수립했는데 지역개발은 해당 지역의 지가를 상승시키며 주변 지역으로까지 그 영향이 확산되어 부동산 가격이 상승할 수밖에 없는 구조를 가진다. 지역균형발전을 이루기 위한 노무현 정부의 정책기조는 전국의 부동산 가격을 상승시켰으며 특히, 시중의 증가된 유동성이 수도권 부동산에 집중되면서 주택가격이 폭등할 수밖에 없었다.
이명박 정부는 대통령과 부처 간 비일관적 정책설계의 모습을 보이며 주택정책의 실패를 보였다. 이명박 대통령은 주택정책의 지향점을 내수회복에 두고 주택경기 활성화를 강조했다. 주무부처인 국토부는 대통령의 정책설계와 유사한 설계모습을 보였으나 경제부처의 경우 대통령의 정책목표와 반대되는 투기억제 중심의 정책목표와 정책도구들을 선택하였다. 당시 미국 등 주택시장 붕괴에서 촉발된 세계금융위기에 대응하기 위해 세계 각국이 금융규제를 강화했으며, 본 분석에서도 경제부처의 금융규제 강화 정책프레임이 관찰되었다. 이명박 정부의 주택정책은 규제완화와 강화가 반복되는 냉온탕식 처방으로 시장의 신뢰를 잃었는데 이는 정부 내 정책결정자 간 주택정책의 일관성이 부족해서 나타난 문제이다.
박근혜 정부는 이전 정부와는 달리, 주택정책의 지향점이 제시되지 않았다. 정부 초기 침체된 주택시장을 활성화시키기 위해 규제완화 중심의 주택정책이 소기의 성과를 보였으나, 이후 가계부채가 사상 최대로 증가하는 심각한 부작용이 발생했음에도 불구하고 규제완화가 유지되었다. 정부의 정책변화가 나타나지 않은 이유는 박근혜 정부 내부적으로 주택정책의 지향점이 합의되지 않았기 때문에 사회적 맥락 변화에 적절한 대응을 하지 못한 것으로 해석할 수 있다.
이상의 연구 결과를 통해 정책설계가 의도한 정책효과를 얻기 위해서는 정부 내 정책 의사결정자들이 정책 지향점을 중심으로 정책목표와 정책도구를 일관적이고 체계적으로 구성하는 것이 중요할 뿐만 아니라, 정책이 타 정책 영역의 어떠한 영향을 미칠 수 있는지 사전에 파악하는 등 정책의 복잡성을 간과하지 말아야 한다는 교훈을 얻을 수 있다.

As a phenomenon in which policy design to solve social problems caused another social problem was discovered in the implementation process, it was necessary to understand the dynamics of policy elements and to take a structural approach that encompasses the entire policy. Since the 1970s, the wicked problem with a mixture of values and preferences, has emerged as a social problem, making it very difficult to come up with an alternative that would satisfy all the policy stakeholders and solve the problem. The housing problem in Korea has been one of wicked problems where there is no clear solution. The housing policy has a relatively clear goal of aiming for a stable supply of housing that guarantees high-quality housing standards. However, different stakeholders have different ways and interpretations of policy objectives, and specific policy goals have also changed to reflect the times. The housing market, therefore, reacted differently from the government''s intentions. The purpose of this study was to examine the housing policy design to respond to the housing problems of each government and to derive the limitations of housing policies for each government.
This study examined the policy frames of policy makers, such as the president, ministry, and political party, to analyze the housing policy design by government. It is practically impossible for policy makers to review all social contexts to define policy issues and present policy alternatives. Policy makers have accumulated information and experience in prediction and judgment with limited information to form a policy frame that is their own reference frame. Policy frame analysis allows a better understanding of policy makers'' positions and actions. Specifically, I refered and collected texts from the president, ministers, and lawmakers'' speeches and from the National Assembly meeting minutes., and the policy frames of policy makers were derived through the network text analysis using the Louvain algorithm.
As a result of analysis, the limitations of each government''s housing policy design can be summarized as follows. President Roh Moo-hyun suggested the orientation of housing policy to resolve the polarization and the speculation suppression as the goal of housing policy. Ministry of Land, Infrastructure and Transport and the Ministry of Economic Affairs, which are in charge of policy execution, have presented policy tools responding to the president''s policy objectives, and consistent policy design has emerged. Nevertheless, the Roh Moo-hyun administration''s housing policy tends to be perceived as a failure because of the short-sighted policy design that the Roh Moo-hyun administration overlooked the complexity of the policy. The Roh Moo-hyun administration established various regional development plans, such as the construction of an administrative city and the construction of an innovative city according to the relocation of public institutions. It is inevitable that such a regional development increases the land price of the region and spreads its influence to the surrounding areas, leading to an increase in real estate prices of all. Eventaually, the policy stance of Roh Moo-hyun administration raised the nation''s real estate prices, and in particular, the increased liquidity in the market focused on real estate in the metropolitan area, which forced the housing prices to skyrocket.
The Lee Myung-bak administration showed the inconsistent policy design between the president and the ministry and failed in the housing policy. President Lee Myung-bak emphasized the revitalization of the housing economy, with the orientaion of housing policy to recover from domestic market demand. The Ministry of Land, the Ministry of Home Affairs showed a design similar to that of the President''s policy, but in the case of economic ministries, the policy objectives and policy tools focused on anti-speculation were opposed to those of the President. At that time, countries around the world strengthened financial regulations to respond to the global financial crisis triggered by the collapse of the housing market in the United States, and in this analysis, the policy framework for strengthening financial regulations by economic ministries was also observed. The Lee Myung-bak administration''s housing policy has lost market trust by taking actions according to the given circumstances which is repeatedly deregulated and strengthened. This is caused by lacking of consistency in housing policy among policy makers in the government.
Unlike the previous government, the Park Geun-hye government did not suggest a housing policy orientation.
It seems like deregulation-oriented housing policies revitalize the depressed housing market in the early days of the government had achieved and showed desired results. but the deregulation had been maintained despit the serious side effects that had led to the greatest increase in household debt ever since. The reason why the government''s policy change did not appear can be interpreted as the fact that the Park Geun-hye government did not respond appropriately to the social context changes because even the governmental orientation of housing policy was not agreed internally.
Through the above findings, I observed that, to achieve the effectiveness of the intended policy, it is important not only for policy makers in the government to consistently and systematically develop the the ovjectives and tools of the policy based on policy orientations, but also the to-be-developed policy needs to be revievwed by foreseeing and reflecting the complexity of the policy and its impact in advance.